O senador Roberto Requião informou em seu comentário às emissoras de rádio, nesta quarta-feira (6), que deu parecer favorável a projeto de decreto legislativo que susta o desmonte da Petrobrás e a venda fatiada do patrimônio da empresa, colocados em prática pelo atual governo. Ouça o comentário e leia o parecer anexo.
Parecer Nº , DE 2017
Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO, JUSTIÇA E CIDADANIA, sobre o Projeto de Decreto Legislativo do Senado nº 107, de 2017, do Senador Lindbergh Farias, que susta a Sistemática para Desinvestimentos de Ativos e Empresas do Sistema Petrobras, da Petróleo Brasileiro S.A. – Petrobras.
Relator: Senador Roberto Requião
I – RELATÓRIO
Vem para apreciação por esta Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ) o Projeto de Decreto Legislativo do Senado (PDS) nº 107, de 2017, de autoria do Senador Lindbergh Farias, composto por dois artigos: o primeiro susta, nos termos do art. 49, incisos V e XI, a Sistemática para Desinvestimentos de Ativos e Empresas do Sistema Petrobras, da Petróleo Brasileiro S.A. – Petrobras; e o segundo estabelece que a vigência da norma aprovada se dará a partir da data de sua publicação.
Na justificação da proposição, o autor argumenta que a Petrobras, em seu programa de desinvestimentos de ativos e empresas, adotou procedimento de alienação de autoria própria, que desconsidera os princípios da publicidade e da licitação, em clara desobediência aos ditames constitucionais estabelecidos nos arts. 22, inciso XXVII; 37, inciso XXI; e 173, § 1º, inciso III; e aos diplomas legais que deles decorrem: Leis nº 8.666, de 21 de junho de 1993; e nº 13.303, de 30 de junho de 2016.
II – ANÁLISE
À CCJ, nos termos do art. 101, inciso I, Regimento Interno do Senado Federal (RISF), compete opinar sobre a constitucionalidade, juridicidade e regimentalidade das matérias que lhe forem submetidas por deliberação do Plenário, por despacho da Presidência, por consulta de qualquer comissão. Compete-lhe, também, nos termos da alínea g do inciso II do art. 101, ressalvadas as atribuições das demais comissões, emitir parecer quanto ao mérito de normas gerais de licitação e contratação para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1º, inciso III, também da Constituição (Const., art. 22, inciso XXVII).
O PDS objetiva sustar a chamada “Sistemática para Desinvestimentos de Ativos e Empresas do Sistema Petrobras”, adotada pela Petróleo Brasileiro S.A. – Petrobras, empresa de economia mista, para realizar a venda de seus ativos e subsidiárias. Tal sistemática, claramente contra legem, faz terra arrasada dos princípios da publicidade e da licitação, trazendo risco de ocorrência de perdas bilionárias para a empresa, cujo acionista controlador é a União.
Compete ao Congresso Nacional, conforme determina o inciso XI do art. 49 da Constituição, zelar pela preservação de sua competência legislativa em face da atribuição normativa dos outros Poderes. Caso essa competência legislativa seja desrespeitada pelo Poder Executivo, o instrumento constitucionalmente previsto, no inciso V do mesmo artigo, para corrigir esse vício é a sustação do ato normativo que exorbite do poder regulamentar. Portanto, o Projeto de Decreto Legislativo é a proposição adequada para salvaguardar a competência legislativa do Congresso Nacional.
Sendo assim, não há reparos a fazer quanto à constitucionalidade, regimentalidade, juridicidade e técnica legislativa do PDS.
No mérito, o PDS é acertado e oportuno, pois a Petrobras informou ao mercado a meta de realizar venda de ativos e subsidiárias no valor total de US$ 21 bilhões apenas no biênio 2017/2018. Para evitar desvios ou ineficiências nessas alienações, mormente diante de valores tão expressivos, é fundamental que a Empresa se abstenha de adotar processos sem transparência e com competitividade baixa e cumpra os procedimentos licitatórios minuciosamente estabelecidos pelas Leis nº 8.666, de 1993, e nº 13.303, de 2016.
Paralelo a tal princípio, o presidente FHC editou, em 1998, o Decreto nº 2.745, destinado a aprovar “o Regulamento do Procedimento Licitatório Simplificado da Petróleo Brasileiro S.A. – PETROBRÁS previsto no art . 67 da Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997”
O item 3.1.5 do Regulamento, por sua vez, declara, na esteira da Lei nº 8.666, que o Leilão seria “a modalidade de licitação entre quaisquer interessados, para a alienação de bens do ativo permanente da PETROBRÁS, a quem oferecer maior lance, igual ou superior ao da avaliação”.
O item 3.2, por sua vez, estabelece que deve usado o tipo de “melhor preço … no caso de alienação”. Nesse mesmo sentido caminham os item 6.19 e todo o capítulo 8, abaixo transcrito:
LICITAÇÃO PARA ALIENAÇÃO DE BENS
8 1. Observado o disposto no Estatuto Social, a alienação de bens do ativo permanente, devidamente justificada, será sempre precedida de avaliação e licitação, dispensada esta nos seguintes casos:
a) dação em pagamento, quando o credor consentir em receber bens móveis ou imóveis em substituição à prestação que lhe é devida;
b) doação, exclusivamente para bens inservíveis ou na hipótese de calamidade pública;
c) permuta;
d) venda de ações, que poderão ser negociadas em bolsa, observada a legislação específica;
e) venda de títulos, na forma da legislação pertinente.
8.2. A alienação será efetuada mediante leilão público, ou concorrência, quando se tratar de imóveis, segundo as condições definidas pela Diretoria Executiva, indicadas no respectivo edital, previamente publicado.
Seja pela aplicação da Lei de Licitações, seja pela aplicação do famigerado e prejudicial Decreto nº 2.745/98, certo é que, sem estabelecer “condições definidas pela Diretoria Executiva”, sem publicar edital de leilão, sem buscar o melhor preço, a Petrobrás não pode, por mera decisão administrativa, proceder à venda de seus ativos que, a rigor, foram constituídos com recursos públicos e, portanto, estão afetados aos interesses públicos e não aos do mercado ou de quem quer que faça uma oferta fora de um leilão formal, como quer a atual diretoria da empresa.
As normas sobre processo licitatório do Decreto como que copiam, nesse particular, a Lei nº 8.666, que, por sua vez, tem seu fundamento no princípio constitucional da moralidade administrativa, que ora está sendo afrontada.
São normas que foram votadas e aprovadas, após análises e discussão exaustivas, pelo Congresso Nacional, com o objetivo de garantir a lisura e o melhor resultado para a Administração Pública nos processos licitatórios e se aplicam a todos os entes da administração direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Além dessa questão principiológica, exsurge, de modo materialmente forte, do disposto no inciso XX do art. 37 da Constituição Federal, uma obrigatória conclusão de que, sem lei, não é permitido vender subsidiárias das empresas estatais.
Estatui aquela regra:
XX – depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participação de qualquer delas em empresa privada;
Ora, se a Constituição atribui à lei, em sentido formal, autorizar a criação de subsidiárias, não se pode jamais admitir que tal dispositivo possa ser “revogado” por atos de um conselho de administração.
O interesse da Petrobrás, ainda que mantido o máximo possível afastado da mídia, é de vender suas subsidiárias, mormente a BR DISTRIBUIDORA, o que não se pode admitir, sem uma expressa autorização legal.
É apenas o órgão incumbido de autorizar a criação que pode revogar a mesma autorização. E este é o Congresso Nacional.
É bem verdade que não há norma expressa no texto constitucional sobre a quem caberia a extinção de uma subsidiária. Todavia, por analogia com as normas acerca do poder de criar ou extinguir os órgãos da Administração Pública, não se pode chegar a outra conclusão se não a de que somente ao Parlamento Federal seria dado poder para tanto.
De fato, o art. 48 da Constituição destina-se a definir as matérias que são objeto de lei em sentido estrito. E o termo “especialmente” não deixa qualquer dúvida de que se trata de numeros apertos, ou seja, de uma enumeração não exaustiva.
Nesse contexto, o inciso XI declara:
Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre:
(…)
XI – criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública;
Uma vez que o art. 37 atribui à lei o poder de autorizar a criação de subsidiárias, e dado que não há qualquer referência direta e expressa à matéria no corpo do art. 48, resta que a única exegese admitida para o caso é que a expressão “órgãos da administração pública” constante do inciso XI engloba toda a composição organizacional da administração pública, incluindo a administração direta e indireta, ou seja, as estatais e suas subsidiárias.
Assim, verifica-se enorme afronta à reserva legal e tentativa de a Petrobrás, por ato administrativo – e não legislativo – revogar as leis que autorizaram a criação de suas subsidiárias, como se a Constituição tivesse atribuído a seu Conselho Administrativo o poder de revogação de leis.
Inadmissível. O Congresso não pode concordar com essa manobra inconstitucional e atentatória ao interesse público.
Em suma, em que pesem quaisquer interesses da Petrobras, não cabe à Empresa, por seu próprio alvedrio, definir procedimentos de alienação de bens fora dos limites previamente determinados em lei, sem que haja uma prévia autorização do Congresso Nacional.
III – VOTO
Ante o exposto, nos pronunciamos pela constitucionalidade, regimentalidade, juridicidade e boa técnica legislativa do PDS nº 107, de 2017, e, no mérito, votamos pela sua aprovação.
Sala da Comissão,
, Presidente
, Relator